國資授權改革實(shí)踐掃描及其啟示

改革開(kāi)放以來(lái),授權放權貫穿了國資國企改革的各個(gè)階段,是激發(fā)國有企業(yè)價(jià)值創(chuàng )造活力和創(chuàng )新力、優(yōu)化資源配置、助力國家發(fā)展新動(dòng)能打造的重要源泉。本輪國企改革啟動(dòng)以來(lái),中央層面和各地方陸續出臺了的國資授權改革相關(guān)的政策數以百計。從具體實(shí)踐來(lái)看,國資授權改革的成功實(shí)踐主要體現在在分類(lèi)授權、層層松綁、投資授權、差異授權、動(dòng)態(tài)管理、清單管理、能力建設等方面,擬開(kāi)展國資授權改革的地區和國企集團可充分借鑒學(xué)習。

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一、分類(lèi)授權

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國資分類(lèi)授權,目前主要有按國有股權比例、功能屬性、兩類(lèi)公司、專(zhuān)項改革公司等標準進(jìn)行分類(lèi)的方式。在此方面,中央和地方均有較多成功實(shí)踐可以借鑒。

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中糧集團根據子企業(yè)業(yè)務(wù)屬性、持股比例和控制力等方面的差異,將下屬18家專(zhuān)業(yè)化公司分為控股、實(shí)際控制與參股三類(lèi)企業(yè),進(jìn)行分類(lèi)授權放權。具體劃分為8大類(lèi)、171項管控事項進(jìn)行分類(lèi)授權放權,在預算考核、項目投資、風(fēng)險防控等方面實(shí)施差異化管控。廣西國資委為實(shí)現以管企業(yè)為主向以管資本為主轉變,對國有投資、運營(yíng)公司授權21項權力,廣投集團作為自治區改革試點(diǎn)企業(yè),在接受?chē)Y委的授權外,對內通過(guò)強化頂層設計、采取靶向授權手段,以強化市場(chǎng)競爭力為目標對下屬企業(yè)進(jìn)行授權管理。

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二、層層松綁

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層層松綁指國資授權不僅包括國資監管機構對國企集團的授權放權,還應包括得到授權的國企集團要對下屬企業(yè)授權放權,從而充分釋放國有資本價(jià)值創(chuàng )造的活力。在此方面,深圳國資的做法非常值得借鑒。

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深圳市國資委構建了市國資委對深投控、深投控董事會(huì )對經(jīng)理層、深投控對下屬企業(yè)的三層級授權機制,層層松綁,加大授權放權力度,促進(jìn)深投控和下屬企業(yè)強化主體責任,提升主動(dòng)經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)化發(fā)展水平。首先,深圳市國資委通過(guò)清單方式,對深圳投控董事會(huì )在投資、資本運作、擔保、產(chǎn)權變動(dòng)、融資、預算決算六個(gè)方面給予充分授權,大幅縮減審批事項和管理鏈條,確保深投控更好履行出資人職責。隨后,深投控董事會(huì )將國資委授予的六大權限全部下放給經(jīng)理層,授予經(jīng)理層在投資、產(chǎn)權變動(dòng)、擔保、財務(wù)核銷(xiāo)、預算決算、利潤分配、融資、風(fēng)險管理、資本運作、所屬企業(yè)章程修訂十個(gè)方面的決策權限,將經(jīng)理層的投資決策額度大幅提高了6倍,自主決策公司本部及下屬企業(yè)2億元內的投資項目。在此基礎上,深投控經(jīng)理層從“發(fā)展階段”“功能定位”“治理能力”“管理水平”“市場(chǎng)化程度”“行業(yè)特征”“資產(chǎn)規?!薄叭瞬抨犖楝F狀”綜合評估,對下屬企業(yè)從投資、產(chǎn)權變動(dòng)、擔保、借款、財務(wù)核銷(xiāo)、捐贈贊助、薪酬考核等維度進(jìn)行授權。

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三、投資授權

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投資授權通常涉及投資決策、項目管理、投資退出等領(lǐng)域的授權管理。在此方面,中國國新的實(shí)踐較有代表性。

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中國國新通過(guò)制定投資負面清單,并結合子公司實(shí)際情況明確投資額度、投資決策流程進(jìn)行投資授權管理。首先,在落實(shí)國資委投資負面清單管理要求的基礎上,結合運營(yíng)公司業(yè)務(wù)實(shí)際和風(fēng)控需要,制定實(shí)施《投資項目負面清單》,細化明確通道類(lèi)、過(guò)橋類(lèi)業(yè)務(wù)等13項禁止類(lèi)業(yè)務(wù),以及對外設立各級子基金、非主業(yè)投資等14項限制類(lèi)業(yè)務(wù)。在此基礎上,綜合考慮企業(yè)功能定位、業(yè)務(wù)成熟度、治理能力等實(shí)際情況,明確不同層級子企業(yè)的投資額度。根據不同投資額度,結合基金投資、股權運作等業(yè)務(wù)需求,進(jìn)一步清晰總部與子企業(yè)的投資決策權限的邊界,細化投資立項、終審等不同階段的決策流程及相應責任主體。

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四、差異授權

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差異授權指一企一策、一地一策、一時(shí)一策,在下授權限時(shí)應合理分類(lèi),并對行權能力進(jìn)行評估。

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國家開(kāi)發(fā)投資集團有限公司,按照“一企一策”的原則,由總部職能部門(mén)從四個(gè)維度,十四個(gè)指標,對下屬企業(yè)進(jìn)行打分,依據分數段將下屬企業(yè)分為ABC三類(lèi),分別采取不同的授權模式,推動(dòng)子公司成為獨立的市場(chǎng)主體,激發(fā)子公司活力,提升市場(chǎng)競爭力。其評估下屬企業(yè)的四個(gè)維度分別是所處行業(yè)特征、公司治理水平、企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、市場(chǎng)競爭力。十四個(gè)指標分別是所處行業(yè)特征維度的行業(yè)穩定性、行業(yè)市場(chǎng)化水平、所處行業(yè)與總部資源匹配程度;公司治理水平維度的企業(yè)董事會(huì )、議事規則及決策作用、黨委會(huì )的領(lǐng)導作用、股權結構分散程度;企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力維度的戰略規劃能力、投融資能力、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、風(fēng)險管理能力、人力資源管理能力;市場(chǎng)競爭力維度的經(jīng)濟效益,主要包括營(yíng)業(yè)收入、凈利潤、經(jīng)濟增加值(EVA)資產(chǎn)負債率、市場(chǎng)化排名等。下屬企業(yè)若評估為A類(lèi),則進(jìn)行充分授權,B類(lèi)公司給與部分授權,C類(lèi)公司則著(zhù)力加強管理。

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五、動(dòng)態(tài)管理

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國資授權不能一放了之,應強化后續跟蹤管理,依據下屬企業(yè)的能力、階段、特點(diǎn),通過(guò)授權評估,進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。

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成都產(chǎn)業(yè)投資集團有限公司為持續完善分類(lèi)授權體系,制定了動(dòng)態(tài)評估體系,體系包含授權運用情況匯報、授權能力動(dòng)態(tài)評估體系等工作機制,評估周期為一年一評,由董事會(huì )辦公室牽頭開(kāi)展。其2021年在針對2020年的授權管理進(jìn)行授權動(dòng)態(tài)評估后,基于評估結果,進(jìn)一步擴大授放權執行主體范圍,充分考慮新設立或新提級管理的下屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際,將納入集團授放權管理的15家企業(yè)擴大至20家,并將充分授權的A類(lèi)企業(yè)由2020年的5家增加至10家。

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六、清單管理

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正略咨詢(xún)針對22份省市授權清單,從授權事項廣度與授權對象劃分顆粒度進(jìn)行分類(lèi),將授權清單分成4類(lèi),分別為寬廣度細顆粒清單、寬廣度粗顆粒清單、窄廣度粗顆粒清單和窄廣度細顆粒清單。其中的寬廣度細顆粒清單,授權事項種類(lèi)介于7到9個(gè)之間,授權對象劃分數量介于3到5個(gè);其中的寬廣度粗顆粒清單:授權事項種類(lèi)介于7到9個(gè)之間,授權對象劃分數量介于1到2個(gè);其中的窄廣度粗顆粒清單:授權事項種類(lèi)介于4到6個(gè)之間,授權對象劃分數量介于1到2個(gè);窄廣度細顆粒清單:授權事項種類(lèi)介于4到6個(gè)之間,授權對象劃分數量介于3到5個(gè)。

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國資授權改革實(shí)踐掃描及其啟示

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深圳市國資委授權放權清單(2020年)是寬廣度細顆粒清單的典型,該清單將授權對象分為“各直管企業(yè)項”“國有資本投資、運營(yíng)公司”“對標淡馬錫綜合改革企業(yè)”“上市公司”4類(lèi),從“戰略規劃與主業(yè)管理”“投資與融資”“財務(wù)資金管理”“人力資源管理”“產(chǎn)權管理”“擔保管理”“對外捐贈管理”7種授權維度進(jìn)行授權。寧夏回族自治區國資委授權放權清單(2022年)是寬廣度粗顆粒清單的典型,該清單將授權對象分為“各區屬企業(yè)”“國有資本投資、運營(yíng)公司” 2類(lèi),從“戰略規劃與主業(yè)管理”“投資與融資”“財務(wù)資金管理”“人力資源管理”“產(chǎn)權管理”“擔保管理”“對外捐贈管理”7種授權維度進(jìn)行授權。北京市國資委授權放權清單(2021年版)是窄廣度細顆粒清單的典型,該清單將授權對象分為“各市管企業(yè)”“綜合改革試點(diǎn)企業(yè)”“國有資本投資、運營(yíng)公司”3類(lèi),從“公司治理”“戰略規劃與主業(yè)管理”“投資與融資”“人力資源管理”“產(chǎn)權管理”5種授權維度進(jìn)行授權。石家莊市國資委授權放權清單(2022年版)是窄廣度粗顆粒清單典型,僅對對市國資委監管企業(yè),從“公司治理”“投資與融資”“財務(wù)資金管理”“人力資源管理”“產(chǎn)權管理”5種授權維度進(jìn)行相關(guān)授權。

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七、行權能力

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從實(shí)踐來(lái)看,國企集團通常采取加強黨的領(lǐng)導、完善公司治理、夯實(shí)基礎管理、強化風(fēng)險管理體系建設等方式,系統提升企業(yè)價(jià)值創(chuàng )造和風(fēng)險控制等行權能力。

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如山東能源集團通過(guò)“建立健全公司法人治理結構”“構建三層平臺式組織架構”“推進(jìn)集團管控體系建設”“完善市場(chǎng)化選人用人機制”等方面加強自身行權能力建設,確保上級國資監管機構各項授權放權接得住、行得穩。

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八、國資授權改革實(shí)踐掃描啟示

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正略咨詢(xún)認為,國資授權改革應從如下六方面充分借鑒外部先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗。

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分類(lèi)授權方面,應依據下屬企業(yè)屬性,結合企業(yè)外部條件、企業(yè)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)成熟度等因素,在戰略管理、投資與資本運營(yíng)、財務(wù)管理、人力資源、考核評價(jià)、預算管理、風(fēng)險防控等方面進(jìn)行分類(lèi)授權。

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層層松綁方面,國資委可通過(guò)清單方式對出資企業(yè)進(jìn)行授權,各國企集團對下屬企業(yè)可按照“一企一策”原則,通過(guò)對下屬企業(yè)發(fā)展階段、管理水平、市場(chǎng)化程度等因素進(jìn)行綜合評估,確定對下屬企業(yè)授權維度,實(shí)現層層松綁,提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力與市場(chǎng)化水平。

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投資授權方面,在進(jìn)行投資授權時(shí),各國企集團可以通過(guò)制定投資相關(guān)規定和梳理投資決策相關(guān)流程來(lái)對投資授權進(jìn)行規范與風(fēng)險管理,并結合下屬企業(yè)特點(diǎn),實(shí)施一企一策的投資授權策略。

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差異授權方面,各國企集團對下屬企業(yè)授權時(shí)應考慮各個(gè)企業(yè)實(shí)際情況,采取充分授權、部分授權和保留授權的手段進(jìn)行權力下放,以保證下屬企業(yè)權力接得住。

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動(dòng)態(tài)管理方面,可采取“授權評估+動(dòng)態(tài)調整”的方式,通過(guò)搭建動(dòng)態(tài)評估體系,對授權進(jìn)行調整,以使授權效用最大化。

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清單管理方面,在授權時(shí),可以通過(guò)授權清單的方式對下屬企業(yè)進(jìn)行授權放權,結合下屬企業(yè)實(shí)際情況,對企業(yè)進(jìn)行分類(lèi),實(shí)現精準化授權,并對授權事項廣度進(jìn)行合理擴充,激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力。

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行權能力方面,為了能夠接住下放得權力,各國企集團及下屬企業(yè)應提升在黨的領(lǐng)導、公司治理、基礎管理、集團管控、監督監管機制建設、風(fēng)險內控體系搭建等方面的能力,夯實(shí)行權能力建設


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